REDISTRIBUCIÓN
Y PLUSVALÍA EN COLOMBIA
Importancia de la
redistribución en la plusvalía.
La recuperación de la
plusvalía tiene distintos usos, así por ejemplo se reconoce que es fuente importante de financiación de obras públicas
o de reducción de la especulación del suelo, esta pequeña aproximación al tema pretende
sostener que uno de esos usos que legítima estos mecanismos de recuperación de
la plusvalía es la redistribución de la
riqueza, por lo que este fin debería verse reflejado en todos los aspectos de
la configuración de estos mecanismos.
Nuestro Estado es un
Estado Social de derecho que se fundamenta en la solidaridad, la tierra es un
bien escaso que tiene efecto en todas las facetas de nuestra vida y aunque la propiedad privada es reconocida este
derecho no puede extenderse a la
ganancia adicional por acciones de la comunidad, de otro lado la función social
de la propiedad exigen no solo justicia al recuperara el enriquecimiento sin
justa causa producto de estas acciones sino incluso es capaz de imponer cargas
superiores al monto del enriquecimiento y que a los dineros recaudados se les dé
una destinación especial, pero más aún, como señala Fernanda Furtado: “Las
dificultades, no obstante, no se limitan al reconocimiento del destino de los
recursos. Hay que considerar aún que el proceso de generación y apropiación
pública de plusvalías, que tiene como base de recaudación la valorización
diferencial de áreas urbanas, vale decir, la creación de rentas diferenciales,
puede asumir un carácter perverso y crónico bajo ciertas condiciones. Este es
un punto a ser considerado con el debido cuidado en el desarrollo de esquemas
de recuperación de plusvalías, particularmente en realidades marcadas por
intensas disparidades, pues no se puede ignorar que el mecanismo, al magnificar
las diferencias, puede acabar contribuyendo para exacerbar el padrón de
segregación socioespacial preexistente. Se entiende que estas consideraciones
no pueden ser excluidas en la evaluación de las oportunidades y limitaciones
puestas al control y recuperación de plusvalías generadas en el proceso
inmobiliario en América Latina, y que éstas pueden contribuir para dilucidar
las referidas debilidades en la implementación y ambigüedades en la
interpretación de tales mecanismos en la región.”[1]
Para analizar que tan bien
cumplen nuestros mecanismos en la función de redistribución que le atribuimos a
la plusvalía nos centraremos en dos aspectos: el primero en la forma en que se
establece la tarifa y en segundo lugar la destinación que tienen los recursos,
esto por cuanto si los dineros que se recuperan son de nuevo reinvertidos en
altos estratos o de una forma que no contribuya a los pobres, estaríamos frente
a una simple transacción donde el Estado recibe unos dineros que capitaliza
para los mismos sujetos perpetuando la diferencias sociales. Veamos que se
puede decir al respecto frente algunos de estos mecanismos:
1.
Impuesto
predial. Se trata de un impuesto en estricto sentido es decir
fundado en el imperio del Estado, que grava la propiedad inmueble (otros dicen el
suelo y no la edificación), de los predios urbanos y rurales con o sin edificación, es decir que
en principio no se trata de recuperar un aumento del valor producto de causa
externa, sin embargo los aumentos en la plusvalía se verán reflejados en el
avaluó y con ello se recuperaría parte de ellos en el impuesto.
Se
trata de un impuesto sin destinación específica
por lo que nada garantiza que el recaudo
sirva de mecanismo redistributivo. Los avalúos para calcularlo son
suministrados por el propietario lo que tampoco garantiza que se esté
recogiendo la cifra debida, pero sabemos los costos que tienen este tipo de
procedimientos. El impuesto no es regresivo pero eso tampoco garantiza que se
redistributivo, tiene en cuenta el estrato, uso comercial, grava con mayor
intensidad los predios no urbanizados, pero también tiene exenciones que no son
redistributivas como exenciones para inmueble declarados de conservación,
muchos de los cuales pertenecen a personas pudientes y tienen de por sí un
precio alto en el mercado; exenciones para inmuebles ubicados en la zona de
renovación urbana del centro que de nuevo dista de ser una zona de pobres.
Más
allá de esto también existe toda una discusión sobre la importancia
redistributiva de este impuesto por encima de la recuperación de la plusvalía, así
señala Martin Smolka[2], que el impuesto graba el
componente del suelo como bien escaso y no la edificación toda vez que los
precios máximos del suelo se encuentran ya en el mercado, por lo que el pago de
este impuesto recae en el propietario y
no se transfiere al precio final por lo que es neutro frente a los pobres que
compran el suelo y reduce la posibilidad que tiene el propietario de hacer
dinero con los asentamientos informales, de esta manera se reduce el atractivo
del suelo como inversión y se obtiene dinero para inversión en áreas pobres. Se
trata un tema económico que no alcanzó a comprender del todo pero que debo
señalar toda vez que estoy refiriéndome a la redistribución, al menos en reinversión
se necesaria una destinación especifica con la que no contamos.
2.
Contribución
a la valorización. Se trata de un tributo, se puede
discutir qué tipo de tributo, digamos que una contribución que se deriva de un
beneficio que recibe la propiedad raíz por la ejecución de una obra de interés
publico por parte de una entidad pública. Para determinar la cifra se consideran
factores como el estrato, la densidad,
la destinación económica, grado de beneficio que no lo hacen regresivo.
La base
gravable es el costo de la obra, pero el costo de no es equivalente a la plusvalía, es posible
que la ganancia que recibe el propietario sea menor o mayor que lo invertido,
desde esta perspectiva este parece solo un reembolso, no cabe siquiera en el
concepto de enriquecimiento sin justa causa, es mas la vuelta a un estado anterior generado
por un empobrecimiento porque la figura del enriquecimiento se basa en la persona
que obtiene la ganancia y no en el empobrecido. Esta es una diferencia de la
contribución con participación en la plusvalía. De cualquier forma se trata de
una contribución que no es
redistributiva debido a que mira solo los gastos de la obra y la destinación de
la contribución es exclusivamente para atender los gastos que demanden las
obras que se causan, es decir que se trata de una contribución de la que de
base no se puede espera una efecto redistributivo sino un simple saneamiento de
las arcas estatales aunque finalmente si la obra no fuera en parte “subsidiada”
por esta contribución recaería totalmente en el patrimonio público.
3.
Participación
en la plusvalía. Se trata de un derecho de consagración
constitucional de participación de la plusvalía resultado de acciones
urbanísticas que incrementan el aprovechamiento del suelo. Los hechos generadores
son acciones positivas que están descritas, es decir que no toma en cuenta que
la no acción del estado también puede generar plusvalía, así por ejemplo el
mantenimiento de zonas de preservación en un momento donde la cercanía con la
naturaleza se ha convertido en un bien escaso ha generado mayor valor para los
inmuebles de altos estratos con cercanía a los cerros orientales. La base
gravable se mide en metros de mejor aprovechamiento que tiene unas formas
técnicas de hallarse, de cualquier forma el porcentaje es hasta del 50% del
valor del incremento es decir que no se logra un recaudo total de la plusvalía.
La participación tiene destinación especifica que en general se dirigen a obras
publicas pero que no garantizan la redistribución, en efecto el que se ejecuten
obras publicas no ayuda de por sí mismo a generar equidad, con excepción de la
destinación para vivienda de interés social el resto de las destinaciones no
cumplen esta función. La ley 812 de 2003 establece que al menos el 40% del recaudo
por plusvalía debe ir a la compra de predios de intereses social lo que de alguna forma modera los posibles
efectos inequitativos de la destinación.
Pero
también podemos pensar lo siguiente, uno de los hechos generadores de la
participación es la disminución del área mínima de loteo, según el análisis de Martin Smolka, si un
fraccionador está obligado a vender lotes de un determinada área va a tener que
vender esta área al precio que las personas puedan comprar y no tiene
posibilidad de sacar más provecho de ese mismo espacio, es decir que si por un
lado podemos recuperar algo de la plusvalía por disminuir el aérea con eso
también se está permitiendo una mayor especulación del suelo que finalmente
perjudicara a los pobres que encontraran en estos terrenos más pequeños la única
posibilidad de hacerse propietarios.
Esto me parece interesante porque en los análisis jurídicos vemos la
transacción y pensamos que ya se dio la justicia social o ya se evitó el
enriquecimiento pero solo si se examinan económicamente los efectos se puede
tener mayor certeza sobre el logro de la redistribución, de nada nos sirve
recuperar un porcentaje de la plusvalía (que de todas formas es inferior al
total) si el pobre finalmente es el que tiene que pagar más por un cambio en el
área mínima que antes lo pudo haber llevado a comprar un terreno más grande por
el mismo precio.
4.
Cesiones
obligatorias: La obligación de los propietarios de
terrenos que van a ser urbanizados de ceder determinadas cantidades de
terrenos las cuales deben ser destinadas el 17% para
zonas verdes y el 8% a equipamiento comunal, también áreas para malla vial y
franja de control ambiental. Se trata de terrenos dentro del zona que recibe la plusvalía y que
aumentaran la plusvalía de la misma es decir que en realidad es una obligación mínima
frente al desarrollo que tendrá la zona, puede ser un reembolso de plusvalía si
pensamos que las áreas con infraestructura tienen mayor valor pero si pensamos
que no deberían existir zonas sin infraestructura no se trata de un reembolso de plusvalía sino del
cumplimiento de unos mínimos.
5.
Enajenación
voluntaria y la expropiación por razones de interés público.
Consiste en un mecanismo para adquisición de terrenos con fines de utilidad pública,
se paga el valor comercial por concepto de indemnización, como una manera de
capturar anticipadamente la plusvalía que se generará en los predios producto
de una obra. Sin embargo señala Gloria Henao[3], “previamente a la
enajenación o expropiación, se realiza la afectación del predio, es decir, se
impone una restricción al predio que impide la obtención de licencias. Esta
afectación puede durar hasta tres años y en caso de vías públicas hasta nueve;
razón por la cual las entidades siempre afectan el bien. Y solo hasta tener la
apropiación presupuestal y necesidad manifiesta realizan la obra publica, por
lo cual en la mayoría de los casos cuando se realiza la enajenación o expropiación
ya se encuentra vigente la norma que genera la plusvalía y esta no es captada
por la administración, puesto que la adquisición de terrenos se hace por el
valor comercial”. De alguna forma se trata de un recuperación de plusvalía solo
que no funciona adecuadamente debido a lo que comenta la autora pero lo
interesante es que no concuerda con la figura de enriquecimiento sin justa
causa ya que según la lógica de la medida la plusvalía no debería producirse
antes de la reapropiación por parte del estado y con esto es el estado el que
la recibe directamente sin que exista un enriquecido, es decir una captura
anticipada.
6.
Obligación
de construir vivienda de interés social: con el decreto 469
de 2003 desapareció esta figura para Bogotá sin embargo se encuentra
contemplada en el proyecto de nuevo POT, se trataba de un área de 20% que sin
duda tiene una visión redistributiva y de inclusión social hasta cierto punto,
también puede pensarse que no por que vivan cerca los pobres y los ricos estos
dejen de menor ricos o pobres pero siempre es mejor que vivan juntos.
CONCLUSIÓN
Por
supuesto siempre es mucho mejor saber que se recaude una parte de la plusvalía
a que todo ella quede en manos de los propietarios o inversionistas y si la
administración tuviese que correr con todos los gastos seria inequitativo, pero
esto no es suficiente. Existe un hecho evidente de injusticia social cuando
esto sucede pero solo una visión más amplia de los mecanismos de recuperación
que contemple la redistribución podrá darle verdadero sentido a este mecanismo
y estará de acuerdo con nuestros principios de función social, redistribución
de las cargas, y función pública del urbanismo. Cuando tengamos esa visión más
amplia podremos estructurar estos mecanismos de manera que no se conviertan en
simple reembolsos o transacciones y tendremos que ajustar los mismos para de
forma inicial no se muestren como perpetuadores o exasperaradores de
desigualdades, pero sobre todo para que de forma global analizando el impacto
de las decisiones y omisiones del estado sobre las políticas del suelo se puede
conseguir que estos mecanismos cumplan esa función redistributiva.
De
manera general se puede decir que lo primero y lo más simple es darle una
destinación especifica a estos mecanismos que además garantice esa
redistribución y no simplemente promueva la ejecución de obras públicas, en
segundo lugar mirar la forma en que se establece la tarifa de modo que no solo
no se trate de una medida regresiva sino que incluso potencie la equidad y
finalmente lo más difícil es observar si el hecho generador de la plusvalía no
es en sí mismo inequitativo y su efecto supera lo que se pueda obtener en
recuperación (es decir si no es peor la medicina que la enfermedad), como por
ejemplo en el caso señalado de la del área mínima y esto solo se logra con un análisis que vaya
más allá de lo jurídico para precisar los efectos que tienen las decisiones y
omisiones del estado en la economía. También existen unos problemas técnicos en
cada una de estas medidas que yo he sacrificado aquí en aras de este análisis
más general.
[1]
Fernanda Furtado. Instrumentos para la Recuperación de Plusvalías en América
Latina.
[2]
Entrevista a Martim Smolka que hizó el café de las ciudades y público en su página
en la revista número 23, http://www.cafedelasciudades.com.ar/economia_23.htm
[3]
Henao González Gloria, Tesis de Maestría que fuera publicada en los números 35,
38 y 37 de café de las ciudades. De donde además se tomo la regulación general
de estos mecanismos para llegar a estas conclusiones. http://www.cafedelasciudades.com.ar/economia_37.htm#1
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