APROXIMACIÓN A LA VISIÓN DE SOSTENIBILIDAD FISCAL DE

EDUARDO WIESNER

 

El economista Eduardo Wiesner  ya desde 1982 siendo Ministro de Hacienda venía sosteniendo la importancia de la sostenibilidad fiscal, podría decirse que es el padre de la regla fiscal en Colombia y con toda justicia ha hecho meritos para ello, este ensayo es una aproximación a su planteamiento sobre la importancia de la sostenibilidad fiscal y la manera de alcanzarla. De esta forma se pretende abordar un tema de importante trascendencia desde la visión de quien podría ser su mayor artífice, por supuesto es un abordaje limitado por cuando es la visión de un único autor, de otra parte tampoco se analiza la obra Wiesner en su totalidad, se recogerán tan solo dos posiciones que son relevantes para el tema.

Nuestro autor es de los economistas que considera que  el problema del déficit fiscal tiene su raíz en la Constitución del 91 que habría consagrado sumas demasiado grandes para las transferencias y que además no habría permitido flexibilidad en el manejo de las mismas. Wiesner, explica la inconveniencia del déficit en Colombia en el hecho de que el déficit se usa no para mejorar las condiciones sociales, sino para sostener el mismo déficit. El déficit además debería tener un límite para promover la eficiencia en el sector público. Para este autor, el principal problema que enfrenta el Estado en materia fiscal es la falta  de compromiso de todos los órganos del poder, que lleven al establecimiento de una “regla macro-legal”, que por otro lado ya se viene implantado desde, la autonomía concedida al Banco de la Republica por la Carta Política,  el DNP con el respectivo tramite de la ley de presupuesto y las leyes de responsabilidad fiscal y de transparencia fiscal. Siendo la propia Constitución la mayor culpable del déficit, propone que la misma sea reformada, y la implantación de otras medidas como la evaluación del gasto público en particular el social, una mayor cobertura del IVA, mayor competitividad en el tema de pensiones. Finalmente y en una sospechosa coincidencia con el proyecto acto legislativo de sostenibilidad fiscal, el autor sugiere que: “Sin una restricción fiscal cuantitativa que fije, por ejemplo, el monto del superávit primario para los próximos 10 años, y sin que esa restricción quede por mandato constitucional, va a ser muy difícil llegar a un acuerdo político parcial, año por año, reforma tributaria tras reforma tributaria, que en verdad despeje el horizonte fiscal del país.”[1].

En relación con la sostenibilidad fiscal se observan por parte del autor dos tesis que a pesar de ser constantemente reiterada, no llega a ser explicitadas y sobre las cuales se centrará este ensayo, la primera  tiene que ver una posible explotación del concepto de  “patrimonio colectivo” dentro del cual se encontraría la sostenibilidad fiscal y que podría restringir el gasto social y los intereses particulares, y la segunda es la falta de compromiso de algunas instituciones con la sostenibilidad, señala así el autor que en sentencias como la C-776 de 2003 y la C-1017 de 2003, la Corte sobrepasa sus competencias para expresar una filosofía sobre el estado de bienestar que pondría en riesgo el compromiso del Estado con el saneamiento fiscal, dice el autor: “Estas Sentencias tratan sobre temas que van más allá de una discusión sobre la progresividad de los impuestos a las ventas o sobre el “justo” porcentaje de aumento del salario mínimo. Si ellas se consolidan como jurisprudencia hacia adelante sus efectos sobre los esfuerzos de las autoridades económicas para corregir los desequilibrios fiscales podrían ser muy adversos y generar altos “costos de transacción” en la formulación de políticas públicas.”[2]

Estos puntos son los más interesante de la exposición, a pesar de que el autor no los sustenta a profundidad, tendrían en materia jurídica una importante impacto, así por ejemplo la consideración de la sostenibilidad como una especie de patrimonio colectivo, y los supuestos pronunciamientos de la Corte que excediendo la evaluación sobre progresividad se dirigen a un proyecto de Estado de Bienestar, son temas que merecerían algo más de detalles por las implicaciones que conllevan, de un lado una especie de patrimonio colectivo que podría limitar otros derechos tanto de contenido prestacional, como fundamentales y segundo una posible radicalización de las visiones de país, entre la Corte y el Ejecutivo. Esto nos lleva a preguntarnos, ¿Cuál es en realidad la posición de la Corte frente a la sostenibilidad y si puede entenderse la sostenibilidad como un patrimonio colectivo  en nuestro sistema constitucional?

1.    LA SOSTENIBILIDAD COMO UN “PATRIMONIO COLECTIVO”.

El discurso que Eduardo Wiesner  diera en la Universidad de los Andes en 1982 tiene un título  revelador, se trata del  “origen político del desequilibrio fiscal”, y expone una posición sin duda muy interesante pero que además parece haberse convertido en un mantra para nuestros economistas.

La tesis sostiene que la principal causa  por la que se aumenta el gasto publico es “la vía indirecta de legitimación de gastos”, con ello se refiere a la presión que ejercen determinados grupos de interés dentro de una sociedad para que se atiendan sus necesidades y que repercuten finalmente en el presupuesto de la nación, en palabras del autor:

“Se trata, también, de la amenaza de huelga que hace una determinada entidad del sector público, en un momento crítico, cuanto al gobierno nacional le es políticamente imposible rechazar una pretensión de mayores sueldos o bonificaciones que no tienen base legal o justificación económica. Se trata del hospital que amenaza cerrarse. Se trata de la universidad que aparentemente envía a sus profesores y sus estudiantes a que organicen una asonada y un bloqueo de las vías públicas para presionar por el pago de unos gastos que nadie controló y que no constituyen legalmente una carga contra la nación. Se trata, en fin, de un complejo y permanente asedio que desde los más insospechados sitios y a través de los más sorprendentes mecanismo se le hace al presupuesto nacional”.

La tesis además de estigmatizar la protesta social, viene acompañada de una  interesante teoría. El ataque a las finanzas públicas, ocurre porque la sostenibilidad fiscal tiene el lastre de ser un “bien abstracto”,  esto hace que “La esencia del origen político del desequilibrio fiscal radi(que) entonces en el nivel de percepción que en un momento dado tenga una comunidad sobre el riesgo que corre su patrimonio colectivo. En la medida en que se perciba el desequilibrio fiscal como un peligro remoto, que no amenaza hoy la seguridad de nadie, será muy difícil obtener apoyo político para tesis que, frente a intereses inmediatos y tangibles, promulgan la disciplina, la consistencia, la eficiencia en la asignación de recursos y la calidad de las políticas económicas. Es decir, la defensa del equilibrio fiscal entra en clara desventaja política frente a la defensa de los intereses inmediatos regionales, sectoriales y particulares”[3].

Si se siguen las citas del autor, se encuentra, que se trata de una teoría muy bien fundamentada que se refiere a “la tragedia de los comunes”,  la teoría señala que en recursos escasos que son utilizados por muchos individuos a un mismo tiempo, el total de las unidades extraídas será mayor que el nivel económico óptimo de extracción.  Esta teoría se aplica principalmente a recursos naturales, pero también a una diversidad te temas, como el crimen urbano, la cooperación internacional y por James Poterba y Jürgen von Hagen, a la sostenibilidad fiscal, de donde nuestro autor obtiene su tesis sobre la sostenibilidad como patrimonio colectivo.

En la introducción al  conjunto de trabajos que reúnen estos autores sostienen que:

“…existe un emergente consenso alrededor de que el persistente déficit presupuestario puede ser modelado como  el resultado de una decisión racional por intereses propios de actores políticos. El déficit llega porque el fondo de impuesto del gobierno es percibido como un “recurso de propiedad común”, con el que los proyectos públicos son financiados, más que como agregado de estos recursos en recursos económicos. Esto induce a un “problema de piscina común” en el que grupos políticos competitivos  rivalizan por gasto de gobierno que son financiados usando impuestos de bases amplias…el costo de altos déficits es en general ampliamente disperso, mientras que los beneficios de un alto déficit, son altos gastos en proyectos particulares, programas de transferencia, o menores tasas de impuestos sobre determinados ingresos concentrados…Este último aspecto significa que decisiones presupuestales bajo un no mitigado problema de piscina común es ineficiente en el sentido que los actores envueltos escogen altos niveles de gasto y déficits si ellos toman el costo total en una cuenta.

“Una implicación critica del modelo de piscina común es que la regla fiscal que conducen participantes en el proceso de presupuesto para internalizar el costo del déficit de presupuesto llevaría a una pequeño déficit. La mayor fragmentación de la proceso de presupuesto es, el menor número de actores individuales tomado dentro cuanto más fragmentado es el proceso presupuestario. Esto es, los mayores actores individuales a tener en cuenta en las externalidades creadas por el  fondo general de impuestos, mayor es la tendencia hacia un mayor gasto y mayor déficit. La fragmentación puede llegar cuando hay muchos actores envueltos en la proceso de presupuesto, y cuando la decisión de hacer el proceso en que se toman las decisiones interactúan en un proceso difuso. La centralización del proceso  presupuestario envuelve la provisión institucional conducida por la internalización de externalidad. Esto puede lograrse limitando el número de actores en la elaboración del presupuesto, y centralizando la autoridad presupuestaria en manos de un fiscalizador, o implementando reglas para la toma de decisiones, como un proceso de negociación cooperativa, entre actores relevantes. La predicción de que la centralización conduce a pequeños déficits es uno de los estudios empíricos de este volumen.”[4] (Traducción libre del Ingles)

El tema de los comunes es sin duda muy interesante,  pero aún no ha sido resuelto, como explica Elionor Ostrn[5], hasta ahora las soluciones propuestas oscilan entre dos extremos, lo que la autora llama, el modelo hobbesiano, es decir que el Estado se encarga de controlar esos bienes imponiendo sanciones, lo cual lleva de nuevo a resultados ineficientes toda vez que la información es imperfecta, o la solución de privatizar los comunes que de nuevo trae resultados ineficientes toda vez que los particulares tenderán a sobreexplotar el bien y la mayoría de estos bienes no son susceptibles de apropiación individual. La solución dada por Poterba y Jürgen von Hagen, parece ser una mezcla de las dos, por un lado el Estado impone drásticas obligaciones en el manejo y de otro se centralizan las decisiones, lo que sin duda traerá graves problemas para un país fuertemente presidencialista. De alguna forma esta es una de las críticas que se hizo al proyecto en el congreso, decía el senador Iván Moreno, antes de que tuviera que presentarse ante la justicia: “Debemos ser conscientes que la sostenibilidad fiscal recorta aún más la iniciativa del Congreso para definir la prioridad de la inversión, porque además de las normas del trámite presupuestal hoy existentes que coartan la iniciativa legislativa del gasto, con la Reforma Constitucional el parlamento debe someterse a los criterios del ejecutivo sobre la sostenibilidad fiscal”.[6]

Ahora bien, Weisner se pregunta, ¿Cómoes que no se consagró constitucionalmente la sostenibilidad por el constituyente del 91?: “Parte de la explicación de la “omisión de una regla fiscal constitucional, análoga a la del banco central, puede encontrarse en Alesina y Tabellini, quienes observan que los políticos tienden a no delegar tareas redistributivas a una institución altamente técnica independiente y“descentralizada”. “Si la Constitución es diseñada por los políticos, en vez de ser escogida por los votantes “detrás del velo de la ignorancia”, entonces el político jamás escogerá delegar las tareas redistributivas a un burócrata independiente”. Esto es así porque la redistribución le permite al político construir sus coaliciones de votantes y aumentar su ventaja electoral. Mientras que esta explicación está sólidamente basada en los diferentes incentivos y responsabilidades que distinguen el proceso de toma de decisiones entre un burócrata de alto rango y un político, parecería que podría proponer una regla general fiscal“constitucional” dentro del marco del velo de la ignorancia, permitiendo una competencia por propósitos redistributivos pero sin infringir la restricción presupuestal global.”[7]. Pero las pretensiones del autor no se limitan tan solo a la sostenibilidad fiscal como patrimonio común, también se extienden a la inflación, según este autor: “El encomiable logro de una inflación baja y de un solo dígito es ahora probablemente el activo colectivo más valioso del país…y necesita ser protegido”[8]. De igual manera consdiero que deberíamos considerar los logros en derechos fundamentales y sociales consagrados en la constitución como un patrimonio colectivo.  Sin duda puede ser muy importante tener un déficit fiscal manejable y una inflación baja, pero esas medidas solo  adquieren significado cuando se las considera importantes en la consecución de los valores constitucionalmente consagrados.

 

2.    LA POSICIÓN DE LA CORTE FRENTE A LA SOSTENIBILIDAD

Los economistas hablan de un acuerdo institucional, que permita que los temas económicos sean en lo fundamental de tratamiento del Legislativo, debido que las materias económicas no son susceptibles de ser juzgadas ex ante además de su complejidad, y  se necesita además de la flexibilización de las medidas, a las medidas económicas  se llegaría por acuerdos y no por interpretaciones[9].

Las sentencias de la Corte Constitucional que nuestro autor refiere, la  C-776 de 2003 que trata  la declaración de inconstitucional de la base grabable del IVA, por vulnerar la eficiencia, la progresividad y la equidad  y por esto mismo  el estado social de derecho y el mínimo vital, y la sentencia C-1017 de 2003, declara la inconstitucionalidad de la congelación de salarios para empleados públicos.  Frente a estas sentencias el autor señala:

“Mi preferencia, “a la Rawls”, sería partir del supuesto que el Ejecutivo y el Congreso pueden identificar y defender el patrimonio colectivo. En una democracia el Ejecutivo tiene la legitimidad política para proponer, por ejemplo, un aumento del impuesto del IVA o una determinada forma de indexación salarial. Si el Congreso aprueba estas propuestas, ellas se convierten en leyes, se aplican y se inicia el proceso “positivo”, es decir, lo que ocurre en la realidad ex post. Si en efecto así se protegió o no el patrimonio colectivo va a determinarse a través de un complejo proceso de evaluación técnica, política e histórica. En todo esto hay una inteligente separación de poderes y de responsabilidades.

 

“Dentro de este escenario pueden pasar varias cosas. Primero, que alguien piense que esa no es la forma de proteger el patrimonio colectivo y crea que eso se logra mejor subiendo (o bajando) aún más los impuestos o pidiéndole crédito al Banco de la República para financiar más gasto público. Si ese alguien es el Congreso y logra que esa sea la Ley que le impone el Ejecutivo, pues, en principio, esa Ley sería la que iría a examen constitucional. Como resultado de ese examen, se podría encontrar que la Ley es exequible o no. Pero lo que crea un problema muy serio es que en la instancia Constitucional surja una distinta “visión” o interpretación sobre cómo es que se protege el patrimonio colectivo. Lo que Sergio Clavijo llama “posiciones reveladoras”. Independientemente de su contenido intrínseco específico, por ejemplo, que se bajen los impuestos o que se suban aún más, la pregunta de fondo es “de donde proviene la legitimidad política para pretender establecer una “propia” visión tanto del patrimonio colectivo como de la forma como este debe ser fortalecido? No se está corriendo el riesgo de integrar todos los poderes en uno solo? En una sola visión?”[10]

La perspectiva de Wiesner, recoge la critica contramayoritaria que se tiende a hacer sobre la Corte Constitucional, y que responde muy bien Uprimny, “Así, en primer término, la democracia no puede ser concebida simplemente como el gobierno omnímodo de las mayorías, por cuanto esa concepción conduce a una anulación de la propia democracia. En efecto, supongamos que una mayoría política ocasional aprueba una norma en virtud de la cual delega todo el poder en un dictador, o establece que las leyes aprobadas por esa mayoría no podrán ser cambiadas en el futuro. ¿Debemos aceptar esa decisión por ser expresión del principio de mayoría? No parece posible, por cuanto esa determinación acaba con la operatividad futura de ese principio democrático. Por consiguiente, existen algunas cosas que no pueden ser decididas por el principio de mayoría, pues si lo permitimos, corremos el riesgo de que ese principio se anule a sí mismo, por cuanto una mayoría ocasional trataría de auto perpetuarse en el poder, modificando las reglas de los procesos electorales, o imponiendo el silencio a sus oponentes. Hay pues aspectos que no deben ser debatidos ni decididos en el proceso democrático, por cuanto constituyen las reglas mismas del juego democrático, ya que representan el presupuesto de funcionamiento del principio de mayoría”[11].

 

Pero,  ¿ha sido la Corte Constitucional en realidad tan insensible al tema económico como parecen denunciarlo algunos economistas?

La Corte Constitucional en repetidas ocasiones ha considerado que el déficit fiscal es un objetivo constitucionalmente válido, que permitiría la limitación bajo algunos parámetros  de otros derechos, situación que ha permitido bajo algunos supuestos  limitar la progresividad en la prestación de algunos derechos, como la educación, y congelar salarios, no sucediendo lo mismo con las pensión en virtud de la expresa consagración constitucional de garantizar el poder adquisitivo de las mismas. De otra parte ya han existido normas a nivel legal que han consagrado la regla fiscal como limitación a la actividad de los poderes públicos, es el caso del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, que limita la  viabilidad de actividad legislativo del senado y las entidades territoriales a su concordancia con el  marco fiscal de mediano plazo.

La Corte cuenta con una jurisprudencia reitarada sobre  este tema en el que ha considerado:

 

“Ahora que sucede si el Ministerio de Hacienda concurre pero el Congreso no

10. Si el Congreso no concurre al cumplimiento de esa exigencia explicitando el impacto fiscal de la propuesta de gasto público y la fuente de financiación, en la forma indicada en la mencionada disposición, haciendo caso omiso del dictamen técnico que realice el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se genera un vicio de procedimiento en el trámite del proyecto de ley que eventualmente puede acarrear su inconstitucionalidad, toda vez que se estaría ante la inobservancia de una norma orgánica, condicionante de la actividad legislativa en los términos señalados en el artículo 151 superior.”

Sin embargo en casos donde se presentan conflictos la Corte tiende a privilegiar el fin social pretendido sobre la sostenibilidad, dice la corte:

 

“Estas últimas consideraciones sobre el contenido de la ley objetada resultan además relevantes a efectos de determinar qué tan estricto debe ser el análisis de constitucionalidad de esta Corte de cara a la eventual vulneración, frente a un caso concreto, de la norma orgánica invocada por el Gobierno en sustento de su objeción. Pues ciertamente, un obstáculo de carácter financiero resulta ser de mayor relevancia en cuanto menor sea la importancia constitucional del asunto que originaría el gasto, y viceversa, decrece en su implicación si se compara con la posibilidad de viabilizar el ejercicio de derechos de superior jerarquía, considerados determinantes para el bienestar de la población.”[12]

En los casos que son citados generalmente para criticar a la Corte, no se observa la situación particular por la que atraviesa el país, por ejemplo en el caso del UPAC, y otros como las declaración del estado de cosas inconstitucional de los desplazados, no se observa que se trababan en su momento de situaciones que el gobierno no había atendido y que amenenazaban ser insostenible, posiblemente hubiesen mejores modelos económicos para superarlo pero ante la omisión del ejecutivo o el legislativo que contaban con mejores equipo técnico, tuvo la Corte que tomar medidas, por eso no puede considerarse las criticas abstractas de Clavijo si no se observa las circunstancias que rodearon la decisión. De otra parte los análisis económicos podrían ser acertados al señalar que tutelas que toman medidas frente a sujetos particulares con altos costos, como las de salud, terminan siendo regresivos, sin embargo hay también unos valores constitucionales que posiblemente no sean cuantificables monetariamente y que son los que determinan esas decisiones, y que se capitalizan en una mayor institucionalidad.

En decisiones como la antes citada de la congelación a salarios de empleados públicos, no existe por parte de la Corte un rechazo a las medidas tomadas, se trata de una congelación que no respeta los criterios para que esas medidas armonicen con el Estado de derecho, es decir que la falla principal se encuentra de parte del ejecutivo al no aplicar los criterios básicos de equidad para que la medida sea constitucional.

 

CONCLUSIÓN

En este pequeño ensayo se intento a partir de la formulación que hiciera Eduardo Wiesner, analizar dos puntos importes para entender los intentos del gobierno por establecer una regla fiscal.  El primero se relacionan con la concepción de la sostenibilidad fiscal como un patrimonio común, hasta allí no habría ningún problema, si no fuera porque la teoría se usa para centralizar la construcción del presupuesto en unos pocos, principalmente el ejecutivo en un país que además es altamente presidencialista, y afectar la democracia al estigmatizar la protesta social, y sin considerar además que podrían haber unos valores constitucionales que también integran ese patrimonio. En segundo lugar se recogió la critica a la Corte Constitucional por tomar decisiones en materia económica siendo este un órgano sin legitimidad política, a  lo cual se contrapone la respuesta dada  por Uprimny, de la necesidad de un organismo no popular que mantenga unos mínimos, y la revisión de la Corte frente a materias económicas, para ver como la Corte considera la sostenibilidad un objetivo constitucionalmente válido, basándose la critica principalmente frente a los criterios con los cuales el gobierno ha intentado alcanzarlo. Finalmente una pequeña critica frente a los modelos teóricos en abstracto que usan economistas como Clavijo, para ver cómo las fallas de la Corte se deben principalmente a que ha debido tomar decisiones frente a la omisión de las otras ramas.

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[1] Wiesner Eduardo, “El origen político del déficit fiscal en Colombia: El contexto institucional 20 años después Página 33

[2] Ibídem. Pagina 7

[3] Eduardo Wiesner. El origen Político del Desequilibrio Fiscal, Cuadernos de Economía, 1982. Página 99

[4] Poterba James y editors. Fiscal Institutions and Fiscal Performance. 1999. Página 4 y 5.

[5] Elionor Ostrn. El gobierno de los Comunes. UNAM, 2000

[6] Gaceta del Congreso, No. 898 de 2010, ponencia del senador Iván Moreno Rojas.

[7] Wiesner Eduardo. La economía política de la policía macroeconómica en América Latina. Universidad de los Andes. Página 181

[8] Ibídem, Página 210.

[9] CLAVIJO, Sergio.  Fallos y fallas económicas de las altas Cortes: El caso de Colombia 1991-2000

[10] Wiesner Eduardo, “El origen político del déficit fiscal en Colombia: El contexto institucional 20 años después” Página 25

[11] Urpimny Rodrigo. Legitimidad y conveniencia del control constitucional a la economía.

[12]Corte Constitucional Sentencia  C- 625/10